UMA OPÇÃO PELO SETOR PRIVADO EM DETRIMENTO DO PÚBLICO: UMA ANÁLISE DO GTPE DO ANDES-SN DO ANTEPROJETO DE 30 DE MAIO DE 2005

 

Reunido em Brasília, nos dias 4 e 5 de junho de 2005, o GTPE do ANDES-SN examinou a segunda versão divulgada pelo MEC em 30/5/05 do Anteprojeto de Lei que estabelece normas gerais da educação superior, regula a educação superior no sistema federal de ensino e dá outras providências. As críticas feitas na Nota da Diretoria do ANDES-SN sobre a segunda versão do anteprojeto de lei, publicada no dia 1º de junho de 2005, foram aprofundadas.

A análise feita sobre as instituições federais abrange tanto as universidades federais quanto os centros federais de educação tecnológica. Questões específicas das instituições de ensino do setor das particulares e das estaduais são examinadas em seções específicas. Não havendo particularização. Este estudo compreende todas as instituições de ensino superior. Como salientado, os eixos que orientam a presente análise foram extraídos das questões consideradas prioritárias na “Agenda para a Educação Superior: uma proposta do ANDES-SN para o Brasil de hoje”, a saber:

1.               Os fins da educação superior

2.               Oferta, assistência estudantil e acesso à educação superior

3.               Financiamento

4.               Autonomia e gestão democrática

5.               Controle social do setor privado

6.               As instituições estaduais no anteprojeto

 

1. OS FINS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR

O tenebroso inverno da ditadura empresarial-militar não foi sucedido por uma aurora democrática. A partir da década de 90, os sucessivos governos implantaram políticas que diluem as fronteiras entre o público e o privado, seguindo a matriz neoliberal. O governo de Lula da Silva aprofundou essa tendência por meio do conceito  de parceria público-privada (convertido na Lei 11.079, 30 de dezembro de 04, que orientou: (i) o Programa Universidade para Todos; (ii) o conjunto de medidas para o financiamento da ciência e tecnologia (agora ressignificado como Pesquisa e Desenvolvimento na Lei de Inovação Tecnológica), e (iii) a institucionalização de fundações de apoio privadas nas IES públicas.

Podemos constatar essa assertiva tanto na primeira versão (dezembro de 2004), como na segunda (maio de 2005) do anteprojeto da lei, em que a educação é concebida como bem público, conforme seu art. 3º: “A Educação superior é bem público que cumpre sua função social por meio das atividades de pesquisa, ensino e extensão”. De acordo com a lógica neoliberal, o bem público abrange as esferas pública e privada, levando à diluição da fronteira entre ambas como se, de fato, o privado pudesse conceber a educação como um bem social e um direito de todos. Na realidade, com essa indistinção pretende-se a inserção da educação superior como filão de mercado, conforme as reivindicações dos países centrais, na Organização Mundial do Comércio (OMC).

Como decorrência dessa concepção neoliberal, a educação, em especial a educação superior, passa a ser um novo produto no mercado internacional, constituindo, portanto, um item estratégico para as corporações que atuam no setor.

Num contexto mundial de encolhimento do público em favor do privado, a segunda versão do anteprojeto recupera o conteúdo dos textos anteriores e faz concessões ainda mais incondicionais aos interesses que privilegiam o setor privado da educação, consolidando a mercadorização da educação.

Quando trata do compromisso social, os termos utilizados pelo governo remetem às finalidades da educação superior (art. 4º) e à organização do que vinha sendo referido em documentos anteriores como Sistema Federal de Ensino, incluindo elementos que tratariam de princípios e da estruturação da Educação Nacional. Entretanto, as práticas políticas governamentais tornam vazias de sentido expressões como: formação, liberdade acadêmica, interação permanente com a sociedade, articulação com a Educação Básica, consideração da diversidade cultural, inserção regional, democratização do acesso, valorização profissional.

Se a versão atual abandonou o termo “missão” da educação superior e as menções explícitas ao direcionamento dos fins da educação para o mercado, a expressão que lhe sucedeu “função social” não contém significado coerente com a defesa da democracia e da construção do público. No art 3º, a “função social” está claramente associada também à liberdade de ensino para a iniciativa privada. O fato de a iniciativa privada “ganhar” a prerrogativa de função social amplia a possibilidade de acesso às verbas públicas, de forma mais ampla do que antes já se experimentou. A ampliação do escopo das instituições comunitárias e a explicitação de que o Estado pode repassar recursos públicos para estas ilustram a opção privatista.

É flagrante a contradição da função social da educação superior frente às finalidades e aos princípios propalados. É marcante, por exemplo, o inciso I, art. 4º, quando ressalta como uma das finalidades da educação superior “a formação pessoal e profissional de elevada qualidade científica, cultural e técnica, nos diferentes campos do saber”, pois no seu conjunto o anteprojeto reflete o propósito de formar rapidamente para o mercado, tendo como base valores como o individualismo e a competição.

 

2. OFERTA, ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL E ACESSO À EDUCAÇÃO SUPERIOR

Referenciadas no clima de propaganda a respeito do acesso, são enganosas as formas de garantir a democratização da educação superior propostas nesse anteprojeto. A política focalizada do ProUni e mesmo a manutenção do vestibular não favorecem “a democratização do acesso e das condições de trabalho acadêmico;” (conforme art. 5º, inciso X). O fortalecimento do setor privado, muito mais flexibilizado e liberalizado nesta segunda versão, e a centralidade da educação a distância (que será operacionalizada por um Fundação Privada, a Universidade Aberta, entre outras medidas afins), não possibilitam a garantia de todos ao acesso, à permanência e à sólida formação acadêmica.

De igual modo, o vestibular continua sendo o meio mais perverso de justificar a exclusão, com base na “competência dos indivíduos”. Talvez devido ao fato de já estar tão entranhado na cultura escolar, pouca crítica vem sendo feita ao vestibular, no sentido de evidenciar que o direito pleno à educação deveria ser a bandeira levantada. O vestibular perpassa a vida dos escolares e suas famílias, sendo entendido como via “normal” de chegar ao exercício de uma eventual profissão.

As políticas afirmativas relativas à educação superior, nos termos da Agenda do ANDES-SN, deveriam tratá-la como um direito, no sentido de assegurar àqueles mais duramente explorados melhores condições de acesso a esse nível educacional. A menção feita no inciso VII do art. 5º de que “A instituição de ensino superior cumprirá seu compromisso social mediante a garantia de: (...) articulação com a educação básica” é imprecisa, frágil, não indicando qualquer disposição de construir um sistema nacional de educação que pudesse articulá-la com os demais níveis de ensino.

Os cursos de educação a distância, associados à promessa de ampliação de vagas, têm sido alardeados como forma de democratização do acesso ao ensino superior e, conseqüentemente, às carreiras profissionais. Mas são alternativas inconsistentes, aligeiradas, desprovidas de rigor acadêmico que abrem as portas das universidades para reduzidos grupos de pobres para, ao mesmo tempo, fechar-lhes o acesso ao conhecimento. Infelizmente, essas ilusões são difundidas por milionária campanha publicitária.

No art. 6º do anteprojeto, repete-se a mesma dispersão já anunciada em outros documentos: o curso de graduação pode, cada vez mais, desdobrar-se em bacharelado, licenciatura, curso de educação profissional tecnológica. E os cursos de pós-graduação multiplicam-se em mestrado e doutorado, acadêmicos ou profissionais (SIC!), presenciais e a distância, ou por complementação dessas duas últimas modalidades. A extensão passa a ser realizada como programa ou como atividade, com ruptura do princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, previsto constitucionalmente para as universidades. Ampliam-se as perspectivas de formação continuada – por meio das modalidades seqüencial, especialização, aperfeiçoamento e capacitação específica – que vêm se constituindo como grande filão para o mercado (art. 5º, inciso V e art. 6º, § 1º).

Na forma de seus estatutos, as universidades poderão rebaixar exigências e tempo de formação, agrupando cursos e campos do saber e orientando para a “realização de estudos preparatórios para os períodos posteriores de formação”, independentemente da conclusão da graduação, acompanhada de diplomas de pós-graduação (art. 6º, § 2º, inciso II).

A conceituação de gratuidade torna-se elástica, infringindo o que está determinado na Constituição Federal de 1988. Passa-se da compreensão de que os cursos realizados em instituições oficiais têm que ser gratuitos para o entendimento de que os cursos que forneçam certificados possam ser pagos. Nos estatutos das universidades vem sendo consolidada a cobrança de todos os cursos, exceto os de graduação e pós-graduação estrito senso. Tenta-se caracterizar os demais cursos como sendo “ensino não-regular”.

Quanto à expedição de diplomas e certificados, o anteprojeto admite que as universidades privadas possam reconhecer os diplomas de mestrado e doutorado realizados em universidades estrangeiras, desde que ofereçam cursos similares na pós-graduação (o que, com os cursos de pós-graduação a distância, será muito fácil!), constituindo um comércio de validação e um incentivo às joint ventures, inserindo a educação no circuito internacional do comércio de serviços.

As preocupações do ANDES-SN se ampliam quando a minuta de decreto para regulamentação da educação a distância (Versão disponibilizada para análise política, em abril de 2005) é cotejada com os artigos do anteprojeto dedicados à educação a distância. Essa minuta trata a educação a distância com a mesma amplitude da modalidade presencial, permitindo que ela seja utilizada em todos os níveis de formação, da educação básica ao doutorado, inclusive em cursos que exigem um treinamento prático, tais como a medicina, a odontologia etc.

Em consonância com a minuta mencionada e diferentemente da versão anterior (Dez/2004), a segunda versão do anteprojeto (Maio/2005) trata - e com ênfase - da educação a distância. A importância dada pelo governo a essa modalidade fica clara logo na apresentação do anteprojeto, quando se afirma: “especialistas e dirigentes do ME [Ministério da Educação], que trabalharam nesta segunda versão, buscaram preencher lacunas detectadas, agregando temas como Sistema Estadual de Ensino e Educação a Distância.”

É positivo que essa modalidade seja utilizada como um dos meios complementares para que as IES cumpram seu compromisso social (conforme o art. 5˚, V). Entretanto, preocupa-nos o fato de que o §1˚ do art. 6˚ revela que, segundo a concepção do governo, a educação a distância poderá ser utilizada de forma ampla, geral e irrestrita, ou seja, em todas as atividades das IES, tais como o ensino de graduação, o de pós-graduação (mestrado e doutorado, inclusive “profissionais”), a extensão e a educação continuada. 

Entendemos que, dessa forma, o governo visa aumentar a inclusão de alunos na educação superior, o que é positivo, mas é inaceitável que a expansão do ensino público se dê mediante a modalidade de educação a distância como preconiza a segunda versão do anteprojeto. Observa-se hoje que a educação a distância já é a que gera um maior aumento de vagas nas universidades públicas. Interroga-se, portanto, se é por meio dessa modalidade que o MEC e as instituições buscarão atingir a meta de chegar aos 40% do total de vagas ofertadas no ensino superior até 2011.

Outra questão relativa à modalidade de educação a distância embutida nessa versão é que, conforme o § 1˚ do art. 11, as IES (públicas ou privadas) credenciadas para a oferta de cursos via educação a distância poderão fazê-lo por meio de “consórcios, parcerias, convênios, contratos ou instrumentos similares organizados em regime de colaboração com a União, outros Estados, o Distrito Federal ou com  os Municípios.”  Fica claro que esse artigo constitui uma abertura para o financiamento público das IES privadas por meio da educação a distância, o que confirma a opção privatista do Executivo.

O ensino a distância no Brasil está previsto na Lei n˚ 9.394/1996 (LDB), cujo art. 80 diz: “O Poder Público incentivará o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e de educação continuada.” (g. n.). Entretanto, conforme alerta o professor José Augusto Dias,[1] a leitura desse artigo deve levar em conta o conjunto dessa lei, pois seus arts. 62 e 63, por exemplo, tratam especificamente da formação dos profissionais em educação, da seguinte forma:

“Artigo 62 – A formação de docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena, em universidades e institutos superiores de educação, admitida, como formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e nas quatro séries iniciais do ensino fundamental, a oferecida em nível médio, na modalidade Normal.” (g. n.).

“Artigo 63 – Os institutos superiores de educação manterão:

I – cursos formadores de profissionais para a educação básica, inclusive o curso normal superior, destinado à formação de docentes para a educação infantil e para as primeiras séries do ensino fundamental;

II – programas de formação pedagógica para portadores de diplomas de educação superior que queiram se dedicar à educação básica;

III – programas de educação continuada para os profissionais de educação em todos os níveis.” (g. n.).

Como podemos ver, a LDB faz uma distinção clara entre cursos e programas. Quando trata da formação de profissionais em educação, essa lei exige que tal formação se dê por meio de cursos em universidades ou institutos de educação. Isso porque programas são entendidos como atividades especiais que contribuem na oferta de oportunidades de complementação de estudos, ou de educação continuada, mas nunca para a formação inicial de profissionais em educação. Assim, observando o art. 80 da LDB, constatamos que este recomenda apenas a oferta de programas e sequer menciona a oferta de cursos a distância, o que nos faz crer que a autorização de cursos a distância constitui uma prática que não condiz com a legislação em vigor, sobretudo quando se trata de formação inicial.

Ora, retomando a segunda versão do anteprojeto, observamos que seu art. 11 possibilita que a educação a distância seja utilizada não só para programas de complementação de formação, mas para a oferta de cursos de graduação e até mesmo para cursos de pós-graduação, de mestrado e doutorado, o que é ilegal. E, como mencionamos anteriormente, a própria minuta do decreto para regulamentação da educação a distância (de abril de 2005, ainda em discussão) possibilita, de forma ampla e irrestrita, a implantação dessa modalidade, deixando claro as reais intenções do governo.

Reiteramos que a utilização da educação a distância é cabível nos programas de complementação da formação. Entretanto, para que isto ocorra, é necessário que existam diretrizes bem definidas, pois estas são indispensáveis para orientar e regulamentar o credenciamento de instituições de ensino que se disponham a oferecer programas e cursos (exceto os de formação inicial), sobretudo para a população excluída do sistema escolar.

A formação (em especial a de professores, mas não só) exige relações dialógicas presenciais, para que o professor estimule a reflexão, possibilitando o questionamento, a problematização, a constatação e a superação de contradições, a constante motivação e o crescimento progressivo do educando a partir da vivência de experiências efetivamente socializadoras. Todas essas dimensões ficam extremamente prejudicadas, se não impedidas, quando da adoção da educação a distância.

Afora isso, o estímulo à observação, à formulação de hipóteses, à desestabilização, à equilibração, à reelaboração de conceitos são desafios constantes, possibilitados apenas pelo processo educacional presencial. Tais dimensões são intrínsecas à modalidade presencial e estariam descartadas no ensino a distância, como estariam, em tese, também sendo descartados os professores de um sistema educacional nos moldes tradicionais (cf. Minto e Silva, 2001).[2] 

A questão é que o governo propaga um discurso de expansão da educação pública, sem garantir condições para isso. Daí cria ilusões, oferecendo milhares de vagas em cursos a distância. A proposta do “Fórum das Estatais pela Educação” chega a prever uma universidade aberta de natureza privada (e não-gratuita) para ofertar milhares de vagas para professores do ensino básico (as modalidades mais aligeiradas sempre são lembradas para formar professores, por que?). Na concepção do ANDES-SN, o curso de pedagogia forma profissionais em educação para o exercício da docência, o que pressupõe sólida formação, só propiciada pela integração entre a teoria e a prática.

Assistência Estudantil

No que se refere à assistência estudantil, a segunda versão do projeto acrescenta uma seção para tratar do tema, em conjunto com as Políticas de Democratização do Acesso. No entanto, apenas dois artigos tratam dessa questão. A primeira manifestação está presente no caput do art. 55, que afirma que as IFES “deverão formular e implantar, na forma estabelecida em seu Plano de Desenvolvimento Institucional, medidas de democratização do acesso, inclusive programas de ação afirmativa e inclusão social, e medidas de assistência estudantil”. Dessa forma, a proposta governamental exime o Ministério da Educação de estabelecer uma política nacional de assistência estudantil, transferindo às IFES essa tarefa e condicionando-a aos diversos pressupostos e disputas que permeiam o cotidiano acadêmico da universidade.

O outro artigo do projeto da contra-reforma da educação superior do governo Lula da Silva, que trata da assistência estudantil, é o de número 57, que, além de estabelecer quais são as medidas de assistência estudantil que deverão ser estabelecidas pela IFES – não acrescentando nada de novo àquilo que já vem sendo precariamente estabelecido pelas universidades –, afirma que as instituições deverão destinar “pelo menos cinco por cento de sua verba de custeio para implementar as medidas previstas neste artigo”. Se considerarmos que o percentual das verbas de custeio de cada universidade é muito pequeno, não ultrapassando 18% do orçamento das IFES, é possível deduzir que o valor destinado à assistência estudantil será irrisório. Para termos uma idéia do que representa essa proposta, podemos tomar como exemplo o que o orçamento geral da União destina ao ensino superior. O montante dos recursos executados em custeio para a educação superior em 2004 foi em torno de 1,3 bilhões de reais, envolvendo todas as 54 IFES do país. Assim, se aplicarmos os percentuais mínimos definidos no anteprojeto do governo, a destinação de recursos para a assistência estudantil, considerando o montante global das IFES, seria de mais ou menos 62 milhões de reais. Cabendo, em média, 1,5 milhão de reais para cada universidade.

Para problematizarmos essa questão, podemos tomar como referência uma universidade de porte médio para analisarmos os aportes financeiros destinados à assistência estudantil. Para tanto, pegaremos o caso da UNICAMP, que possui em torno de 16 mil alunos e investiu, em 2004, mais de 17 milhões de seus recursos em assistência estudantil. Além disso, estudos da própria universidade afirmam que um terço desses alunos não possui nenhuma condição de manter seus estudos caso não receba tal assistência. Se a proposta governamental fosse aplicada àquela universidade, o montante destinado à assistência estudantil se restringiria a 7 milhões de reais, muito aquém do que vem sendo aplicado. Portanto, a proposta de governo, expressa na segunda versão do anteprojeto, não atende nem a 50% das necessidades mínimas de uma universidade do porte da UNICAMP.

Se tomarmos uma instituição de menor porte, como por exemplo a Universidade Federal de Rio Grande (RS), encontraremos ao final do seu relatório de gestão[3] o seguinte texto: “Da mesma forma que ocorreu no exercício de 2003, o orçamento destinado à FURG pelo MEC para Custeio, foi insuficiente para a manutenção das atividades da instituição. O valor destinado para Custeio com dotação do Tesouro foi de R$ 6.052.674,00 (excluído PASEP e Capital CTI), valor este que foi comprometido em quase sua totalidade com as DESPESAS FIXAS que, por obrigação legal (Decreto nº 4.992 de 18/02/2004), tiveram de ser empenhadas no início do exercício. Dessa forma, para minimamente manterem-se todas as atividades previstas pela instituição, ocorreu um grande esforço da Administração Superior no sentido de conseguir recursos adicionais por meio de convênios que foram firmados com a SESu/MEC especificamente para complementar a necessidade de Custeio, os quais, em número de três, possibilitaram o aporte de R$ 1.697.469,29, ou seja uma complementação de correspondente a 28% do orçamento inicial.” Esse fato não é isolado acontecendo em muitas universidades federais.  Como pode ser visto na seção dedicada ao financiamento, não havendo aumento de aporte financeiro, não há possibilidade de reversão de situações como a da FURG, e se confirma a inexeqüibilidade da assistência estudantil prevista na versão 2 do projeto.

Assim, a proposta apresentada pelo governo mais uma vez deixa de atender minimamente às necessidades dos estudantes, tentando criar a imagem de que pretende cumprir seu dever de não só criar mecanismos de acesso à universidade, mas, principalmente, de comprometer-se com a manutenção do discente na educação superior pública.  Por outro lado, se a intenção do governo foi quebrar a resistência e dirimir as críticas advindas de parte do movimento estudantil, provavelmente não obterá êxito, pois suas propostas não resistem à mais superficial análise e representam um profundo desrespeito àqueles que necessitam de assistência estudantil para permanecer em uma IES pública.

Outro aspecto importante que precisa ser destacado é que essa proposta se direciona às IFES, não fazendo nenhuma indicação a respeito do compromisso que as demais instituições devem ter com a assistência estudantil.

Se compararmos a primeira e a segunda versões do anteprojeto, notaremos importantes modificações no que se refere à assistência estudantil. Um dos pontos refere-se à proposta, expressa na primeira versão, de que a CEF realizaria concursos anuais de uma loteria especial destinada ao financiamento exclusivo de programas de assistência estudantil e estudantes de baixa renda do sistema federal de ensino – leia-se aqui instituições privadas e federais de educação superior. O artigo que trata da questão foi modificado – recebendo o número 60 na segunda versão – e agora afirma que os recursos auferidos pela extração anual especial serão destinados “exclusivamente para o financiamento da educação superior pública federal”. Portanto, a principal crítica é que a proposta que era submeter o financiamento educacional com verbas advindas de jogo de azar se manteve, modificando-se apenas a destinação de tal arrecadação, ou seja, deixa de ser destinada à assistência estudantil e refere-se de forma genérica ao financiamento da educação superior pública federal.

O Primeiro Emprego Acadêmico, que seria feito em conjunto com o  Ministério do Trabalho, foi excluído na segunda versão. Tal retirada deveu-se às muitas críticas, por representar mais uma forma de precarização do trabalho das atividades técnicas e administrativas, visto que previa a contratação de estudantes de graduação ou pós-graduação do sistema federal de ensino, provenientes de famílias com renda mensal per capita de até um salário-mínimo e meio, para atuação em  atividades de ensino e extensão, podendo ser celebrados contratos por tempo indeterminado ou determinado, nos termos da CLT. Por outro lado, essa contratação apontava para a continuidade das iniciativas do MEC de colocar estudantes com atividades de docência (em especial os pós-graduandos) ao invés de abrir concurso para preenchimento das vagas de docentes.

Em suma, se a ampliação das vagas públicas não se der predominantemente por meio de educação a distância, a questão central é que a promessa de expansão da educação superior  pública (até 2011) aos níveis de 1994 (40% das matrículas nas instituições públicas), atendendo a uma meta definida no Plano Nacional de Educação (e vetada por Fernando Henrique Cardoso), não pode ser feita sem um novo padrão de financiamento. E o veto ao aumento das verbas educacionais para 7% do PIB, interposto por Fernando Henrique Cardoso, foi mantido por Lula da Silva apesar das promessas em contrário de seu plano de governo. Como pode ser visto adiante, os recursos serão drasticamente reduzidos caso a nova versão seja aprovada (o que é verdade também para a versão anterior).

 

3. FINANCIAMENTO

A garantia de financiamento público das IES públicas constitui condição necessária para a efetiva autonomia universitária. Caso a IES seja obrigada a buscar recursos por meio de sua inserção no mercado, sua autonomia tornar-se-á virtual, existente apenas no plano dos discursos. A obrigação quanto ao financiamento adequado da universidade pública fundamenta-se no fato de que a educação, em todos os níveis, constitui um direito social, universal e, portanto, dever do Estado.

A experiência dos últimos 17 anos mostra que, sem a obrigatoriedade constitucional da vinculação de verbas para a educação, os governos, nos âmbitos federal, estaduais e municipais, de diferentes partidos, não cumpririam sua função de financiar a educação pública, o que constitui a cassação de um direito social da população brasileira.

Entretanto, o governo federal vem burlando essa vinculação de diferentes maneiras, processo que se aprofundou no período FHC e vem se intensificando no governo Lula da Silva, de tal modo que, na prática, o direito constitucional à educação e à saúde vem sendo negado.

Como os governos neoliberais burlam as verbas constitucionais para a educação?

(i) O primeiro instrumento consiste na tática de criar contribuições e taxas sobre as quais não incide a vinculação constitucional de recursos. Assim, em 2004, a base de cálculo dos repasses para educação, saúde, estados e municípios foi apenas 28,55% das receitas correntes. Dito de outro modo, as verbas para a educação e saúde deveriam ser 3,5 vezes maiores, se os governos FHC e Lula da Silva não usassem esse artifício.

Receitas da União em 2004 (em valores nominais)

 

R $

%

Receitas correntes

450.589.980.944,80

100

Receitas de impostos

128.674.367.343,10

28,55

Fonte: Ministério da Fazenda. SIAFI – STN/CCONT/GEINC

 

(ii) O segundo instrumento, também criado no governo FHC e mantido pelo governo Lula da Silva, consiste na Desvinculação de Recursos da União (DRU). Por esse mecanismo, se subtrai 20% das receitas tributárias (sobre as quais as receitas vinculadas são definidas). Assim, em 2004, R$ 25,73 bilhões foram subtraídos da base de cálculo, o que significou retirar 4,63 bilhões de reais do orçamento da educação.

(iii) O terceiro instrumento consiste na renúncia tributária, que, no orçamento social do governo federal, em 2004, foi de R$ 17,8 bilhões, correspondendo a 13,84% da receita proveniente de impostos. No que se refere especificamente à educação, essa renúncia foi de R$ 1,3 bilhões, o que representa 10% dos gastos do governo federal com educação. (Fonte: Ministério da Fazenda, Secretaria de Política Econômica, Orçamento Social do Governo Federal 2001-2004). Com o ProUni, a renúncia chegará a cerca de R$ 3 bilhões/ano.

Os recursos para as IFES conforme o “Anteprojeto de Lei (2ª versão,) que estabelece Normas Gerais da Educação Superior”

O ministro da Educação e seus assessores têm divulgado por meio de robusta campanha na imprensa que o projeto garante um grande aumento de recursos para as IFES. Entretanto, esse discurso não resiste à análise dos próprios dados do orçamento da União.

As duas versões do anteprojeto asseguram que 75% dos 18% constitucionalmente vinculados à educação serão destinados às IFES (Art. 52). Entretanto, dados do próprio MEC mostram que esses 18% têm-se mostrado insuficientes, pelos mecanismos de burla do dispositivo constitucional vistos anteriormente.

A análise dos dados  de receitas de impostos de 2004 é auto-explicativa. Descontadas as transferências constitucionais para estados e municípios e a DRU, encontramos que, dos R$ 128,67 bilhões de impostos arrecadados, restam apenas R$ 34,38 bilhões como base efetiva de cálculo (apenas 26,7% dos impostos e 7,6% das receitas correntes) para os 18% constitucionalmente vinculados à educação. Dito de outra forma: se não houvesse mecanismos de burla, o orçamento seria 13 vezes maior do que o efetivado.

Podemos, agora, analisar o significado real da proposta do MEC, ainda tendo por base os dados do orçamento de 2004. Calculando 75% dos 18% constitucionais sobre o montante de 34,38 bilhões, chegaremos a 4,64 bilhões de reais como recursos que seriam destinados às IFES em 2004.

 

Orçamento das IFES, em 2004,

segundo a proposta atual do MEC

Categorias

Base de cálculo

(mil reais)

Descontos

(mil reais)

Receita tributária

128.674.367

 

  Transferências Constitucionais

 

- 68.557.453

Subtotal 1

60.116.914

 

 

DRU

 

- 25.734.873

Subtotal 2

34.382.041

 

18% (art. 212 C.F.)

6.188.767

 

75% dos 18% (proposta MEC)

4.641.575

 

Fonte: Ministério da Fazenda. SIAFI – STN/CCONT/GEINC

 

Refletindo o fato de que a vinculação constitucional tem sido burlada, o próprio governo tem destinado um montante de verbas superior ao que resultaria da aplicação restrita da lei. Ainda em 2004, o governo federal aportou 7,3 bilhões de reais à educação superior, ou seja, 58% acima do valor que o MEC afirma ser um aumento de dotação.

 

Orçamento das IFES em 2004 (em bilhões de reais)

Segundo a proposta do MEC

4,24

Orçamento realizado

7,3

Fonte: Ministério da Fazenda/ Secretaria de Política Econômica

Orçamento Social do Governo Federal 2001 - 2004

A supressão do desconto do repasse para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério - Fundeb da base de cálculo do orçamento para as IFES (proposta contida em um parágrafo que constava da versão anterior do anteprojeto) tem sido apontada como um dos pontos positivos da versão atual, pois propiciaria um aumento substancial dos recursos destinados à educação superior. Entretanto, não se pode omitir que o Fundeb substituirá o Fundef por emenda constitucional, enquanto o anteprojeto de reforma da educação superior inscreve-se na legislação infraconstitucional. Desse modo, o desconto – para o Fundef ou para o Fundeb, se aprovada a PEC – acontecerá, independentemente de constar ou não do anteprojeto. Cabe, então, a pergunta: por que foi retirada a menção a um desconto que acontecerá de todo modo?

A proposta de criação do Fundeb traz, em si, alguns problemas. Dos 25%, no mínimo, do orçamento que estados e municípios destinam à educação, 15% vão para o Fundef, e vão sendo devolvidos aos municípios proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação fundamental. Os atuais 10% restantes ficam no próprio estado ­– financiando a educação de jovens e adultos, a educação especial, o ensino médio e a educação superior – ou no município, financiando a educação infantil e em outros níveis. O Fundeb amplia de 15% para 20% (ou, conforme algumas versões na imprensa para 25%) o repasse de estados e municípios para um fundo educacional, agora, destinado a financiar todos os níveis de educação, exceto a educação superior. Daí, decorre que estados e municípios que destinem à educação apenas os 25% constitucionalmente estabelecidos não terão recursos suficientes para investimentos educacionais que considerem prioritárias. Essa situação fragilizará ainda mais as IEES, pois estas serão financiadas apenas com verbas educacionais que ultrapassem o limiar de 20%, o que corresponde a um valor muito baixo na maioria dos estados brasileiros. Assim, as IEES, que têm sido responsáveis pela maior parte da expansão de vagas no ensino superior público, podem ser irreversivelmente desmanteladas. É preciso lembrar que grande parte das novas instituições estaduais de ensino possui um nível de institucionalização muito débil – o que repercute em desigualdades nas condições de trabalho, de carreira e salariais dos quadros de docentes e técnicos-administrativos.

Outro aspecto importante que precisa ser considerado nesta discussão, que confronta os recursos orçamentários da educação superior e da educação básica, é que os discursos dos governos insistem em colocar o ensino superior em oposição aos demais níveis de educação, construindo um conflito artificial por verbas, pelo imaginário de que as IES retiram verbas da educação básica. Deslocam, assim, a discussão do ponto central: a inegável escassez de recursos para a educação.

Ainda no art. 52, § 1°, vários incisos discriminam despesas a serem excluídas do cálculo a que se refere o caput (75% dos 18% constitucionais, destinados à manutenção e desenvolvimento da educação), novamente criando a idéia de aumento da dotação para as IFES. Alguns desses incisos merecem destaque.

Aposentados e pensionistas

O inciso V do art. 52 trata de questão mais delicada: “despesas com inativos e pensionistas das IFES, sem prejuízo de seus direitos específicos”. Uma iniciativa governamental que propusesse que recursos educacionais fossem integralmente aplicados em “educação ativa” e que despesas com aposentados e pensionistas fossem de responsabilidade do tesouro nacional, que repassaria verbas adicionais ao MEC para o custeio da folha de aposentados e pensionistas, seria bem-vinda, se não ocorresse no contexto de um governo que burla todas as vinculações constitucionais de recursos e ataca direitos conquistados pelos trabalhadores, com destaque para os previdenciários. O anteprojeto simplesmente não menciona de onde virá o recurso para o custeio dos aposentados e pensionistas.

Não se pode desconsiderar que o governo Lula da Silva manteve a política de arrocho salarial e de instituição de gratificações que contemplam apenas o pessoal em atividade, cristalizando a quebra da paridade entre ativos e aposentados, situação sumamente agravada pela Emenda Constitucional no 67, de 2003, efetivando a destruição do sistema de seguridade social. A manutenção de aposentados na folha de pagamento das IFES é uma bandeira histórica do movimento docente, pois representa maior garantia de respeito aos direitos conquistados por docentes e técnicos-administrativos das IFES; no momento atual, em que direitos trabalhistas e previdenciários são atacados e transformados em “privilégios” e responsabilizados pela situação econômica do país, essa bandeira torna-se ainda mais relevante; basta imaginar o que poderá acontecer às pessoas que dedicaram sua vida profissional e pessoal à construção da universidade pública brasileira se seu pagamento estiver vinculado ao ministério da Previdência ou da Fazenda.

Embora no art. 53 conste, no § 1°, que “as despesas referidas nos incisos IV, V, VI e VII do artigo anterior incluir-se-ão no orçamento global da instituição”, isso não significa garantia explícita de manutenção de aposentados e pensionistas na folha de pessoal das IFES. Além disso, preocupa ainda mais a supressão, ao final do parágrafo, do texto que constava na versão anterior do anteprojeto: “correrão à conta do Tesouro Nacional, mediante alocação de recursos de fontes que não as referidas no [art. 52 da 2ª versão]”. Assim, ao não explicitar a fonte de recursos e a manutenção na folha das IFES, o anteprojeto deixa em aberto a possibilidade de que aposentados e pensionistas, em futuro muito próximo, sejam retirados da folha de pagamento das IFES e/ou tenham seus pagamentos dependentes de recursos captados pela instituição decorrentes da venda de serviços ou aluguel de equipamentos, laboratórios e mesmo pessoal (vide lei de inovação tecnológica), desobrigando totalmente a União dos compromissos previdenciários.

Hospitais universitários

Ainda no § 1° do referido art. 53, que discrimina despesas excluídas dos 75% dos 18% constitucionalmente vinculados (dos 7,6% das receitas correntes da União, nunca é demais repetir), o inciso VI trata das “despesas referentes a ações e serviços de saúde promovidos pelos hospitais vinculados às IFES, que serão contabilizados para efeito do cumprimento do disposto no art. 198, § 2° da Constituição Federal e art. 77 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias”. Mais uma vez, transparece a intenção de criar a ilusória aparência de aumento de recursos, pelo fato de que despesas com os hospitais universitários federais seriam repassadas ao SUS.

Alguns pontos são importantes, na análise da questão dos hospitais-escola. Em primeiro lugar, o pagamento de pessoal dos hospitais-escola não se inclui entre as despesas a serem repassadas ao Ministério da Saúde. Restam, então, despesas com insumos, equipamentos e outras, imprescindíveis às “ações e serviços de saúde”. No entanto, não se pode omitir que tais despesas já são, atualmente, de responsabilidade do SUS e que, embora os hospitais universitários sejam esteio da existência de um sistema de saúde, respondendo pela maioria das internações e atendimentos de média e alta complexidade, têm sido desvalorizados pelo Ministério da Saúde na repartição de verbas SUS, em tal intensidade que a maioria dos hospitais-escola federais têm sido obrigados a realizar convênios com empresas privadas como meio de reduzir o sucateamento a que o Ministério os condena.

É importante considerar que o aprofundamento da privatização interna das instituições públicas constitui uma política de governo e não se restringe a um ou outro ministério. Cabe lembrar que o Ministério da Saúde pallocianamente tem defendido que os recursos destinados ao programa Fome Zero sejam computados como verbas do SUS, o que ainda não ocorreu pela reação indignada e unânime de todo o setor da saúde pública.

Então, pode-se afirmar que: a) as verbas para a educação superior não serão aumentadas por uma aparente transferência dos custos dos hospitais universitários para a pasta da saúde; b) o que está em curso é a intensificação da privatização interna das IFES e dos hospitais universitários, obrigados que serão a buscar recursos no mercado, pela venda de serviços; c) a imensa maioria da população brasileira, sem condições de pagar convênios médicos, ficará ainda mais desassistida e à mercê do assistencialismo eleitoral de políticos locais.
 

Heteronomia de gestão financeira e retirada das verbas do Estado na manutenção e no desenvolvimento da educação superior

No mesmo art. 52, o § 2° estipula que: “os excedentes financeiros de cada exercício, a qualquer título, serão automaticamente incorporados ao exercício seguinte”, porém, com supressão da parte final do texto que constava na versão anterior do anteprojeto “e não serão considerados na fixação do montante a que se refere o caput.” Ou seja, não se pode falar em autonomia de gestão financeira se, a cada final de ano, a administração da IFES poderá ter de devolver os recursos não utilizados no período. Isto significa que tudo continuará como hoje: a instituição, se se ativer à definição de prioridades, arrisca-se a não conseguir comprar equipamentos e insumos; daí, será impelida a gastar imediatamente os parcos recursos de custeio, comprando o que for possível em curto prazo,  mesmo que não seja o mais relevante.

Cada artigo do anteprojeto deverá ser lido como parte articulada de um conjunto de artigos que se referem, direta ou indiretamente, ao financiamento das IFES. O conceito de “orçamentação global” – um dos alicerces da proposta governamental – fica totalmente em aberto, sem a mínima explicitação de como será composto, com recursos de quais fontes e quais modos de captação e quais  as destinações possíveis, isto é, as rubricas em que poderá ser utilizado. Apenas uma certeza: parte substantiva dos recursos que o MEC prevê que comporão o “orçamento global” virá da inserção da IFES no mercado. Essa perspectiva se confirma se analisarmos o inciso III do art. 21, que afirma que a “autonomia financeira e patrimonial, que consiste na capacidade de gerir recursos financeiros e patrimoniais, próprios, recebidos em doação ou gerados por suas atividades finalísticas”.

Deve-se enfatizar que recursos provenientes de privatização interna não se caracterizam pela sua repartição igualitária entre todos as unidades, setores, laboratórios, pessoas; a maior parte das verbas é privadamente apropriada, sendo repassada à instituição uma parcela mínima (em torno de 2%, no caso das fundações ligadas à USP). Ou seja, a instituição está sendo obrigada a ir ao mercado, captar recursos que não garantirão sua sobrevivência como universidade pública, gratuita, laica, de qualidade e socialmente referenciada, mas a transformarão em mais um espaço onde a educação é um bem comercializável.

A proposta de “orçamento global” incorpora a agenda do FMI e do Banco Mundial. Reforçando essa submissão, o governo retirou da nova versão um ponto que poderia representar um obstáculo à ainda maior desreponsabilização da União em relação ao financiamento das IFES: o caput do art. 42 da versão anterior, que estabelecia que “a participação de cada IFES nos recursos destinados pela União à manutenção e desenvolvimento do ensino não poderá ser inferior ao montante recebido, a mesmo título, no exercício financeiro imediatamente anterior”. A supressão da já débil garantia de uma dotação mínima (nominal) é mais um retrocesso frente a um anteprojeto que já era regressivo.

Também não se pode desconsiderar que o caput suprimido possuía um parágrafo que estabelecia que: “o montante a receber, na forma do caput, será acrescido dos recursos necessários para cobrir o aumento de despesas de pessoal – reajuste salarial, contratações, alterações de carreira –  e despesas de custeio, considerada a variação média dos preços dos insumos essenciais às atividades de ensino e pesquisa, conforme regulamento”, o que significava que mesmo a garantia de uma dotação nominalmente igual à do ano anterior deveria ser acrescida de montante que compensasse a inflação do período. Essas garantias deixaram de ser compromisso do governo.

Outro ponto que se tem prestado a confusão refere-se à supressão da expressão “contrato de gestão” – um dos itens importantes do Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) na versão anterior –, provavelmente pela reação dos reitores à sua responsabilização pessoal em caso de descumprimento do plano apresentado. Entretanto, o art. 53 da nova versão estabelece que a União deverá “repassar os recursos pactuados”; ora, o que significa pactuar um repasse de recursos, se não assumir um compromisso? E como esse compromisso será firmado? Contra quais garantias e contrapartidas? O texto é suficiente e adequadamente vago para esconder o intento de transformação das IFES em organizações sociais (OS).

Cabe ainda destacar que, em princípio, não serão todas as IFES que terão acesso ao regime de orçamentação global; tal condição será reservada àquelas que sejam “habilitadas”, segundo critérios não-declarados.

Por fim, o art. 54 finaliza um projeto deliberado e sistemático de destruição da universidade pública brasileira, ao estabelecer que “a diferença entre o aporte de recursos previstos no art. 52 [75% de 18% dos impostos, isto é, de 7,6% das receitas correntes] e o somatório dos orçamentos das IFES será destinada à expansão, interiorização e qualificação da educação superior pública federal”.

Apenas como simulação, admita-se que o governo Lula da Silva decida destinar às IFES um montante equivalente aos recursos de 2004 (7,3 bilhões de reais). Ora, o art. 52 prevê que sejam destinados 4,24 bilhões de reais para as IFES a título de manutenção e desenvolvimento de ensino. Pois bem, os 3,06 bilhões, que compõem a diferença, deverão ser destinados a atividades de expansão, interiorização e qualificação, ou seja, não podem ser utilizados no já existente. Como ficará, então, a folha de pessoal das IFES, que em 2004 consumiu 6,03 bilhões? Terá que se adequar ao texto da lei, demitindo pessoal?

O descompromisso do governo Lula da Silva com a expansão e com qualidade do ensino superior já é notório, como bem demonstra o Prouni. Entretanto, devemos reconhecer que, aqui, atinge seu ápice, ao propor o desvio de parte dos recursos atuais das IFES, para a sua própria expansão. Isso significa aprofundar a insuficiência crônica de recursos para a educação pública inviabilizando-a.

É nesse contexto que deve ser lida a criação de comissão paritária composta pelos reitores das IFES e representantes do MEC, para repartir os parcos recursos que superem o previsto pela vinculação constitucional. Certamente, a expectativa do MEC é que os reitores deixarão de lutar conjuntamente por mais recursos para as IFES e passarão a disputar entre si as verbas que foram retiradas de suas instituições. O projeto pretende, assim, transformar a Andifes, de pólo de luta e resistência em defesa das IFES, em algo assemelhado às agências reguladoras.

A referência à carreira docente no anteprojeto consolida a desconstrução das IFES. A autonomia universitária lhes dá a prerrogativa, segundo o art. 49, de “propor o seu quadro de pessoal docente e técnico-administrativo [...] com observância dos planos de carreira nacional, com piso salarial assegurado” (inciso I, § 1°). Em projeto alicerçado na privatização das universidades públicas e na submissão ao mercado, somente se pode propor um piso salarial; daí para a frente, rompe-se de vez com qualquer perspectiva de isonomia, premiando os mais adaptados à lógica mercantil, denominados “docentes empreendedores” na lei de inovação tecnológica.

Pelo exposto, é coerente que não apenas a sorte da assistência estudantil dependerá do incentivo à jogatina popular. Agora é a própria educação superior que necessitará de jogos de azar (art.61). E as públicas terão de concorrer com as privadas por esses recursos. Um péssimo prenúncio para a universidade pública que fez o Brasil se tornar uma nação muito melhor do que as suas elites retrógradas e corruptas pretenderam.
 

4. Autonomia e gestão democrática

A autonomia constitucionalmente assegurada tem como corolário necessário as capacidades de autonormação e de autogoverno. O estatuto é, portanto, uma materialização do princípio da autonomia. No caso das instituições públicas, a autonomia continua subordinada às prescrições externas. Os estatutos das IFES deverão ser aprovados pelo governo federal, diferentemente das IES privadas que não precisam da verificação da constitucionalidade ou legalidade de seus estatutos. Ademais, na segunda versão do anteprojeto, assim como na anterior, não há explicitação sobre a elaboração de forma democrática pela comunidade universitária de seus estatutos, principalmente, a presença de congressos estatuintes.

O pressuposto fundamental da autonomia: provimento de recursos públicos capazes de assegurar a manutenção e desenvolvimento das instituições é, como visto, inexistente. Não há como romper com a dependência frente ao mercado se a universidade depende deste para custear suas necessidades elementares. Além disso, as universidades somente poderão se habilitar ao regime de orçamentação global, caso atendam aos indicadores de gestão e desempenho institucional. Novamente, uma esfera externa (e escassamente democrática) irá definir o futuro da universidade, favorecendo toda ordem de clientelismo e troca de favores.

Admitindo a insuficiência de recursos para a expansão e pleno desenvolvimento das IFES, a autonomia de gestão financeira e patrimonial é definida como a capacidade de gerir recursos financeiros e patrimoniais próprios, recebidos em doações ou gerados por suas atividades finalísticas. Liberadas e incentivadas (sobrevivência institucional) a buscar recursos extra-orçamentários, as universidades poderão remunerar serviços extraordinários e gratificar atividades específicas, contratar por tempo determinado pessoal docente e técnico- administrativo (medidas que obviamente colidem com a Constituição e com o Regime Jurídico Único). As universidades poderão ainda propor seus planos de carreira, cabendo ao governo tão somente assegurar piso salarial nacional. Em suma, as medidas propostas na segunda versão do anteprojeto desfiguram a autonomia. 

A segunda prerrogativa fundante do conceito de autonomia é o autogoverno. Uma concepção fundamental no ANDES-SN é a de que as instituições de ensino superior, públicas e privadas devem obedecer ao princípio da gestão democrática, assegurando a participação da comunidade universitária em todas as instâncias deliberativas. A gestão democrática é condição necessária para que a universidade possa ser um espaço público de produção do conhecimento. Nas condições históricas produzidas pelas lutas democráticas, algumas conquistas são patrimônios que não podem ser cedidos. A representação paritária de docentes, discentes e de servidores técnico-administrativos nos colegiados superiores e nos colegiados das unidades, eleita pelas respectivas categorias, é uma delas. Dessa forma, entendemos a gestão democrática no âmbito da autonomia universitária como governo compartilhado, com garantia de eleições diretas, no mínimo paritárias na escolha dos dirigentes, com o resultado da eleição homologado no âmbito da instituição de educação superior.

Gestão democrática no anteprojeto de maio

As medidas propostas na segunda versão do anteprojeto não asseguram a democratização da gestão nas instituições de ensino superior, e até mesmo retroagem em relação à versão anterior. O art. 5º estabelece genericamente que a instituição de educação superior cumprirá seu compromisso social mediante a garantia de: gestão democrática das atividades acadêmicas, assegurada a participação dos diversos segmentos da comunidade institucional.

Os incisos que se referiam à garantia de liberdade de associação, organização e livre expressão dos segmentos da comunidade universitária foram retirados na nova versão ficando apenas assegurada a liberdade de expressão e associação aos docentes, estudantes e pessoal técnico e administrativo.

Os itens referentes à livre organização em sindicatos e à garantia de condições para o exercício sindical dos dirigentes sindicais retirados da nova versão são, particularmente, graves, no caso das IES privadas, onde a prática vigente é a da perseguição, demissão e impedimento da livre organização dos trabalhadores.

Ao mesmo tempo em que o inciso segundo do art. 21 do anteprojeto estabelece que para as universidades a autonomia administrativa, que consiste na capacidade colegiada de auto-organização, para a edição de normas próprias e de administração e valorização de seu pessoal docente, discente, técnico e administrativo, e de gestão de seus recursos materiais, o art. 17, inciso IV,  mantém a  diretriz de que esta organização colegiada deverá ter () garantida a prevalência da representação docente.

Além de ferir o preceito constitucional da autonomia, o anteprojeto não traz medidas para democratizar a gestão, mas impõe um retrocesso na prática já estabelecida na maior parte das IFES de voto paritário, exigindo a prevalência majoritária do voto docente. A intenção já manifestada nas diretrizes gerais é enfatizada do Capítulo II, que trata da regulação do sistema federal de ensino em seu art. 32, que estabelece: A organização da universidade e do centro universitário será definida por seus colegiados superiores, na forma de seus estatutos e regimentos, assegurada a participação no colegiado superior de representantes dos docentes, dos estudantes, do pessoal técnico e administrativo e da sociedade civil, observada a participação majoritária de docentes em efetivo exercício na instituição, sendo pelo menos cinqüenta por cento destes de mestres e doutores

No que diz respeito à escolha de dirigentes das universidades federais, o  anteprojeto estabelece a eleição direta, cujo processo deverá estar definido no estatuto. Da versão anterior, não foram mantidos o inciso IV do art. 38 que tratava das prerrogativas das universidades federais no exercício da sua autonomia, em que estava assegurada a escolha dos seus dirigentes, e o art. 39 e seu parágrafo único em que estavam definidos os preceitos a serem observados no processo de eleição direta dos dirigentes das universidades. Diante disto, mantém-se nossa posição crítica já expressa na análise da primeira versão. Seguindo a lógica da organização dos colegiados, pode-se deduzir que os docentes permanecerão com representação majoritária também no processo de escolha do reitor e vice-reitor e, ao não indicar que o processo se encerrará no âmbito da própria instituição, fica aberta a possibilidade da decisão final da nomeação ser tomada pelo Ministro. Ademais, foram suprimidos dispositivos previstos anteriormente tais como o voto uninominal e secreto e a garantia da utilização dos votos válidos e observância da ponderação. Por fim, o art. 50 diz que a reeleição dos reitores não será permitida, mas estende os seus mandatos para cinco anos. 

Cabe ainda destacar a presença nas universidades de um conselho social de desenvolvimento (art.33). Conforme o anteprojeto, trata-se de um conselho de caráter consultivo, presidido pelo reitor, conforme disposto em seus estatutos, com representação majoritária e plural da sociedade civil, cuja finalidade é assegurar a participação da sociedade em assuntos relativos ao desenvolvimento institucional da universidade e às suas atividades de ensino, pesquisa e extensão. A versão anterior instituía nas universidades a figura do conselho comunitário social com a função de legitimar os contratos de gestão por meio dos planos de desenvolvimento institucionais (PDI). Na nova versão, o alcance das atribuições e prerrogativas está nebuloso, podendo se constituir em mais um mecanismo de heteronomia das universidades públicas, em vez de espaço de diálogo e participação de representações da maioria da população.

O governo também cedeu às pressões das mantenedoras, e os conselhos de desenvolvimento tornaram-se ainda mais manipuláveis pela instituição. A composição também foi alterada. A versão anterior previa a representação do poder público, agora excluída. Foram excluídas ainda as entidades de classe, corporativas, associações de classe e sindicatos.

 

5. CONTROLE SOCIAL DO SETOR PRIVADO

A nova versão do anteprojeto, que se propõe a “Estabelecer Normas Gerais da Educação Superior”, traz profundas inovações em relação à versão anterior, ao suprimir os mecanismos de controle do Estado sobre as instituições privadas de educação superior, notadamente a supressão do capítulo específico (Capítulo III), que regulava as mantenedoras e as instituições privadas de educação superior.

A versão atual retira do texto original as exigências de eleição de pelo menos um dirigente das universidades e centros universitários privados de forma direta pela comunidade (Art. 73), a necessidade de comunicação e aprovação pelo MEC de qualquer alteração do patrimônio das empresas (Art. 64 § 4º) e a criação de conselho responsável pela elaboração das normas e diretrizes acadêmico-administrativas com presença na sua composição de no máximo 20% de representantes das mantenedoras (Art.72). Dessa forma, o texto atual do anteprojeto abdica da oportunidade de institucionalizar freios regulatórios à voragem expansionista do ensino privado.

O cotejo das duas versões do anteprojeto da educação superior permite evidenciar aspectos que devem ser objeto de atenção. Na segunda versão as questões relativas às instituições privadas estão diluídas, não estando ordenadas por especificidade de tratamento no regramento das instituições de ensino privado. Assim, depara-se com a criação de uma ouvidoria (Art. 31), presente em todas as instituições de educação superior. Como a proposta está alheia às garantias de gestão democrática no âmbito das instituições privadas, tal criação pode resvalar para a legitimação de “informantes” da cúpula da entidade, mesmo sendo explicitado que tal função será preenchida por meio de eleição.  O papel da ouvidoria pode resvalar, principalmente no setor privado, no qual há um predomínio do autoritarismo,  para aborto de todas as iniciativas internas e externas de transparência de gestão, além de sepultar a defesa de práticas democráticas garantidas pela Constituição Federal como, por exemplo, o direito de  livre associação/ sindicalização.

O Conselho Comunitário Social, instituído na versão anterior (Art.20), foi substituído, na versão atual, por um conselho social de desenvolvimento (Art.33), de caráter consultivo, presidido pelo reitor, com representação majoritária e plural da sociedade civil. As atribuições que são listadas em três incisos interferem na autonomia das instituições, na medida que esse conselho deverá acompanhar a execução do PDI e indicar as  demandas da sociedade (mercado) para a fixação das diretrizes e políticas, além de poder “opinar sobre todos assuntos que lhe forem submetidos”. Mesmo não tendo caráter deliberativo em relação às atribuições que a legislação venha a outorgar-lhe, poderá servir de instrumento de pressão que poderá definir as agendas das instituições de educação superior, sobretudo em tempos de educação tratada como mercadoria.

O atual capítulo II – Da Regulação da Educação Superior no Sistema Federal de Ensino (Arts. 34 a 45) se propõe a equivaler ao Capítulo IV – Da Regulação do Sistema Federal da Educação Superior (Art. 75 a 83) da versão anterior do anteprojeto. Em que pese permanecerem atuais as indagações quanto à permeabilidade de conceitos como “resultados satisfatórios” e “avaliação positiva” presentes na versão anterior no tocante aos critérios para credenciamento e recredenciamento, que se nota na atual versão, nos conjuntos de normas que foram mantidas para compor o regramento do Sistema Federal de Ensino Superior, algumas sutilezas estratégicas devem ser levantadas. O art. 35 da 2a versão estabelece que: “o credenciamento de Instituições de Educação Superior bem como a autorização e o reconhecimento de cursos terão prazos limitados, sendo renovados, periodicamente, após processo regular de avaliação.” A imprecisão quebra a efetividade normativa do § 1º ao dizer que “após um prazo para saneamento de deficiências eventualmente identificadas pela avaliação a que se refere este artigo, haverá reavaliação, que poderá resultar, conforme o caso, em desativação de cursos e habilitações,  em  intervenção na Instituição, em suspensão temporária de prerrogativas de autonomia, ou em descredenciamento”. Por dedução, pode-se inferir que esse prazo corresponda ao termo de compromisso ao qual se refere o SINAES, em termos de busca de saídas para a resolução de problemas identificados. 

Os arts. 34 §, 1º, 36, caput e 40, caput, trazem o critério do “pré-credenciamento”, inexistente na versão anterior, sem o detalhamento conceitual que lhe dê concretude. Assim, o anteprojeto, em sua segunda versão, deixa entrever, apesar do falso rigorismo de apontar a competência do Ministério da Educação para a validação do conteúdo, mais uma porta de flexibilização que tem destinatário certo.  Na medida em que o pré-credenciamento será feito pela União, sem uma especificação do órgão competente, isso pode deixar uma brecha para que outros Ministérios, além do da Educação, possam desempenhar essa função.

No capítulo II, fica evidente o papel do SINAES como parte integrante e fundamental da reforma da educação superior. Todas as ações explicitadas nesse capítulo estão sujeitas aos resultados apresentados pelo SINAES. Isso reforça as análises do ANDES-SN quando da divulgação desse instrumento, de quanto este é concentrador de poder e quanto a CONAES, comissão indicada majoritariamente pelo Governo, tem poderes de definir a vida das instituições.

O art. 37, ao alterar o art. 75 da versão anterior, retirando a exigência de que a criação de universidade dar-se-á somente a partir da existência da instituição como centro universitário, oferece um verdadeiro presente à iniciativa privada, já que possibilita a criação de universidade a partir de instituição de educação superior, inclusive faculdade, criada há no mínimo cinco anos, cujo único compromisso será atender aos reclamos expansionistas que permeiam o anteprojeto.  Mas a boa vontade do anteprojetista  eleva-se à condição de subserviência ao retocar, no art. 44 atual, o que já dispunha o art. 88 da versão anterior, mas agora explicitando que “as instituições de educação superior, que por qualquer forma de acordo, contrato, ajuste ou convênio, tácito ou expresso, licenciem sua marca, serão avaliadas conjuntamente com as instituições licenciadas sem prejuízos de avaliação institucional específica destas últimas.” Tal correção não se opera apenas como questão semântica, mas ideológica, e fica clarificada a intenção de, em uma linguagem de mercado, igualar a educação a serviço.

Outro benefício para as instituições privadas observa-se no redimensionamento do Plano de Desenvolvimento Institucional, Seção V, art. 26, atual (versão anterior, art. 28), com enxugamento de suas exigências e eliminação do prazo de 5 anos para revisão do planejamento estratégico.  Benefício que se nota também pela obediente saída de ingerência, com a exclusão na nova versão do anteprojeto do conteúdo do art. 96 (anterior), que tratava de planos de carreira (prazo de 5 anos) e concurso para admissão de docentes e servidores (prazo de 2 anos). 

O art 39, na versão atual, é idêntico ao art. 77 da anterior. Os parágrafos é que trazem alguma alteração no tocante ao campo de saber, passando para “cursos congêneres”, o que demonstra flexibilização na possibilidade de permitir a compatibilização de faculdades, facilitando que  estas possam se transformar em centros universitários, ou quiçá em universidades.

O Conselho Nacional deixa de ter as prerrogativas de autorização colocada na versão anterior (art.82) e passa (art.40) a apenas ser ouvido no caso de pré-credenciamento, credenciamento e descredenciamento das instituições.

Nas Disposições Transitórias, observa-se que subitamente aparece a figura dos institutos superiores como tendo as mesmas prerrogativas das faculdades. Essa inclusão parece inapropriada em relação à classificação do que sejam instituições de educação superior em relação à organização e a prerrogativas acadêmicas (art.15).

Da mesma forma, o art. 96 da versão anterior foi suprimido. Esse artigo tratava do plano de carreira, de concurso, em fim, da vida funcional dos docentes.

O que se pode observar na segunda versão do anteprojeto da reforma de educação superior é uma recorrente diluição dos poderes ou falta de clareza na definição da instituição responsável pelas atividades ou cumprimento das funções regulatórias do Sistema Federal de Educação, que pode estar escondendo simultaneamente o jogo de poderes, definições/ indefinições: poder público ora significa MEC, ora União.

As mudanças ocorridas em relação ao setor privado foram no sentido de deixá-lo mais desregulamentado, mais flexibilizado em detrimento das instituições públicas, onde se mantiveram as exigências de rigor e controle. Essa opção feita só reitera a mudança de eixo do público para o privado, que se evidencia nas políticas públicas educacionais do governo. A questão da educação como bem público é o principal elemento que conduz a essa compreensão. 

Destacamos que o fato de o documento anterior trazer algum controle sobre as instituições privadas não significa que era bom, apenas mantinha alguma ingerência própria do Estado. A primeira versão, assim como a segunda, não foge à lógica privatista que está instalada nas políticas públicas educacionais no Brasil.

Para o setor privado o governo cede em praticamente todas as reivindicações dos empresários. O anteprojeto favorece o setor com uma flexibilização ainda maior para a abertura e transformação das instituições em universidades, e com uma indiferenciação das instituições no se refere à prerrogativa da autonomia, ao aligeiramento dos cursos de graduação e à institucionalização de modalidades precarizadas de formação superior (ciclos básicos, cursos seqüenciais, tecnólogos e a distância).

Para se definir como universidade basta apenas ter 12 cursos de graduação. Não há mais a exigência de se ter pelo menos três campos de saber. O que distingue uma universidade stricto sensu (vários campos de saber) de uma universidade especializada por campo de saber, que deverá ter oito cursos de graduação sendo seis em um mesmo campo de saber.

Já os centros universitários poderão ser constituídos de no mínimo oito cursos de graduação, 1/5 do corpo docente em regime de tempo integral ou dedicação exclusiva, e 1/3 com titulação de mestre ou de doutor. Gozarão das mesmas prerrogativas da universidade com autonomia didático-científica e administrativa, podendo inclusive criar, organizar e extinguir cursos e registrar diplomas com a exigência apenas de ter algum programa institucional de extensão.

No caso das faculdades, essas poderão ser criadas sem nenhuma restrição, pois não são estabelecidos requisitos para a sua criação. Legaliza-se dessa forma a criação de instituições que poderão oferecer ensino superior sem qualidade. Foi retirada a possibilidade das faculdades registrarem diplomas, no entanto, o anteprojeto não mais menciona o limite de 50% para a ampliação de vagas desde que a instituição tenha obtido avaliação positiva. Terão assim liberdade total para criar novas vagas.

A nova versão do anteprojeto concede às instituições privadas a prerrogativa de reconhecer cursos de pós-graduação feitos no exterior desde que as universidades possuam cursos de pós-graduação avaliados e reconhecidos, na mesma área de conhecimento em nível equivalente ou superior (art. 6o, par. 8o).

 

6. AS INSTITUIÇÕES ESTADUAIS NO ANTEPROJETO

A nova versão do anteprojeto, em contraste com a anterior, dedica uma seção (a de nº VI do Capítulo I – Disposições Gerais) ao Sistema Estadual de Ensino. Assim, nos arts. 27 e 28, é definido que, ambas, as instituições estaduais (IEES) e as municipais (IMES) de Educação Superior fazem parte desse sistema, que compreende, ainda, todos os outros órgãos e entidades vinculados à educação superior no âmbito dos respectivos estados e do Distrito Federal.

No parágrafo único do art. 27, é reafirmado que o conselho estadual de educação de cada estado é o órgão normativo do sistema de ensino correspondente e que, portanto, é responsável pela definição das normas aplicáveis às referidas instituições de educação superior, especialmente quanto à função regulatória, excetuando-se os cursos e programas de pós-graduação e a modalidade de educação a distância, estes regulados por normas federais. O que está explicitado nessa seção, procurando com isso calar a resistência de algumas IEES influentes, mina definitivamente a possibilidade da construção de um sistema nacional de educação que articule todos os níveis de ensino e defina meios de colaboração entre estados, em prol de uma educação de qualidade socialmente referenciada. O vago aceno, contido no art. 29, de que a União poderá participar do financiamento das IEES e IMES, provavelmente nunca se concretizará, tendo em conta o financiamento precário apresentado para as próprias IFES no anteprojeto.

Desse modo, possivelmente, as grandes e mais antigas IEES, como a USP, UNICAMP e UNESP, terão meios para contraporem-se a decisões arbitrárias ou, mesmo, incorretas frente aos objetivos mais amplos da educação, mas é previsível que a maioria das instituições se encontrará em situação fragilizada, com respeito ao respectivo CEE, especialmente as IEES e IMES mais novas, nos estados menos abastados. Projeta-se, assim, para tais instituições um aprofundamento de suas condições, atualmente, bastante precárias de funcionamento. Além disso, é previsível que os diversos sistemas estaduais, presencialmente já diversificadas, acabem por divergir totalmente, cristalizando ensino de melhor qualidade para os mais ricos e escalões para os mais pobres.

Alguns perigos contidos nessa 2ª versão do anteprojeto podem ser apontados de imediato: as Disposições Gerais são absolutamente genéricas em alguns aspectos, especialmente no que concerne a que sejam garantidas condições adequadas de funcionamento, enquanto são específicas e mandatórias com respeito a outros.

Assim, ao mesmo tempo em que nem são mencionadas, mesmo de modo genérico, condições de financiamento das IES, em particular como proporção do PIB ou do PIB/per capita, exigem-se de todas as IES a construção de um Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), de duração indeterminada nessa 2ª versão, que constitui “termo de compromisso com o Poder Público, observados os dispositivos regulatórios”. Vale ressaltar que, de modo estranho, os termos da Constituição Federal “gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais” são citados apenas para as IFES, no capítulo III.

Levantamento feito junto às IEES pelo ANDES-SN mostra que o financiamento, inegavelmente insuficiente, é parcialmente responsável pela busca de alternativas privatizantes, incentivando a explosão de cursos pagos verificada nos sistemas estaduais. Por outro lado, em quase todos os estados, houve, e ainda há, forte pressão dos executivos estaduais sobre as respectivas IEES pela ampliação da oferta de vagas, muitas vezes como meio de credenciamento positivo frente ao eleitorado. As conseqüências dessa situação são visíveis: houve clara perda de qualidade da educação superior em alguns estados, enquanto outros já de início instalaram universidades que não têm condições de, efetivamente, organizarem sua pesquisa, vendo, por outro lado, nas atividades de extensão um simples meio de subsidiarem seus parcos recursos.

Em tal contexto, e conhecendo a composição da maioria dos CEE, é alta a probabilidade de que, além de serem tomadas medidas que resultarão em maior precariedade do funcionamento de IEES e IMES, sejam legalizadas as situações que, atualmente, inclusive por causa da cobrança de taxas e contribuições, se encontram na semiclandestinidade frente à legislação vigente. Tal fato contribuirá decisivamente para a descaracterização da educação superior pública. A abertura escancarada para a educação a distância, contida nos arts 5º e 6º, com grande chance, pode resultar na tentativa de produzir, em especial nos estados, educação mais barata, de qualidade questionável, massificada e uniformizadora que em nada contribuirá para que a nação usufrua de modo construtivo de sua diversidade regional, étnica e cultural.

 

Brasília, junho de 2005

 


 
[1] Dias, José Augusto. Ensino a distância para que? São Paulo/SP, maio de 2005, mimeo.

[2] Minto, C. A. e Silva, M. A. da. Treinamento travestido de formação de nível superior. In: Revista Universidade e Sociedade, ANDES Sindicato Nacional, Brasília/DF, 2001, p. 137-140.